Доклад прокурора Республики Татарстан И.С. Нафикова на семинаре прокурорских работников Приволжского федерального округа на тему: «Уроки Адмирала; итоги, выводы, задачи»
17.05.2016
Доклад прокурора Республики Татарстан И.С. Нафикова на семинаре прокурорских работников Приволжского федерального округа на тему: «Уроки Адмирала; итоги, выводы, задачи»

Доклад прокурора Республики Татарстан И.С. Нафикова на семинаре прокурорских работников Приволжского федерального округа

на тему: «Уроки Адмирала, итоги, выводы, задачи»

г. Казань, 18 мая 2016 года


 Уважаемый Рустам Нургалиевич!

Уважаемый Сергей Петрович!

Уважаемый Алексей Петрович!

Уважаемые коллеги!

 

Год назад в городе Казани произошел трагический случай – сгорел торговый центр «Адмирал», в огне и под завалами погибли 19 человек, уничтожено имущество предпринимателей. Последствия – катастрофические. Как выяснилось в ходе проверок, здание не было приспособлено для торговой деятельности, эксплуатировалось с грубейшими нарушениями. Однако этому длительное время правовая оценка не давалась. 

 

Что из себя представлял «Адмирал»? Наспех переделанные производственные помещения завода «Серп и молот».

 

За два года до этого несчастья в Казани случались неоднократные возгорания торговых площадей, причины были разные: где-то неосторожное обращение с огнем, где-то поджог. К сожалению, это не стало точкой отсчета. Пожар в «Адмирале» был пятым.

 

В день пожара был создан оперативный штаб по ликвидации последствий и проведено заседание под руководством Президента Республики Татарстан. В последующие дни дважды в сутки проводились заседания оперативного штаба по уточнению задач и решению проблемных вопросов. Общая группировка сил по проведению аварийно-спасательных работ составила 1040 человек и 177 единиц техники. Разбор завалов и поиск пропавших без вести были организованы в круглосуточном режиме. 

 

С момента пожара контролирующими и правоохранительными органами проделан значительный объем работы, сегодня уже можно подвести итоги и сделать выводы о причинах.

 

Детальный анализ показал, что недоработки и ошибки собственников, а также должностных лиц, как в совокупности, так и в отдельности приводят к фатальным последствиям. Безопасность каждого капитального объекта находится в прямой зависимости от того, насколько ответственно подойдут к своим прямым обязанностям проектировщики, строители, контролирующие, муниципальные и правоохранительные органы, осуществляющие полномочия на протяжении всего процесса создания, ввода в эксплуатацию и дальнейшего функционирования объекта.

 

Установлено, что пожар произошел из-за огневых работ на крыше «Адмирала», но это не является основной причиной.

 

С 2013 года торговый центр, в который ежедневно приходили тысячи людей, работал без единой экспертизы и разрешения на ввод в эксплуатацию. Объект, построенный в восьмидесятых годах, являлся слесарно-инструментальным цехом завода. После ликвидации предприятия собственником здания стал закрытый паевой инвестиционный рентный фонд «Казанский земельный инвестиционный фонд» под управлением ЗАО «Управляющая компания «АС Менеджмент». Владельцами здания проведена незаконная реконструкция, существенно затрудняющая эвакуацию людей и способствующая быстрому распространению задымления и огня. По изготовленным документам собственника объект из здания производственного назначения превратился в здание для организации торговли. При этом изменение функционального назначения здания в установленном порядке узаконено не было. Арендатором при эксплуатации также не были решены градостроительные и противопожарные вопросы. Данные преобразования сделали здание огненной ловушкой.

 

Здесь мы столкнулись с рядом проблем. Это отсутствие государственного механизма по изменению целевого назначения здания, а также государственного органа, компетентного давать оценку наличию реконструкции на объекте либо его перепланировки. В  итоге собственник и арендатор пошли на ухищрения и использовали «лазейки» в законодательстве.

 

В современных условиях собственник и арендатор не заинтересованы вкладывать средства в безопасность своих объектов. И тут мы «перегнули палку» с 294-федеральным законом.  Если изначально законодатель ставил целью облегчить деятельность самых незащищенных слоев предпринимательства – предприятий малого и среднего бизнеса, то в настоящее время фактически под защитой находятся «монстры» бизнеса, это крупные торговые, оптовые рынки и предприятия.

Административная практика в области пожарной безопасности свидетельствовала о снижении на протяжении последних лет качественных показателей контрольно-надзорной деятельности. Например, за три года количество привлеченных органами МЧС к административной ответственности лиц снизилось на 56 % - с 875 до 393. Это  обстоятельство обусловлено выполнением общегосударственных установок - не «кошмарить» бизнес и снижать административное давление. Поэтому здесь приходится постоянно сталкиваться с поиском баланса между государственным надзором и защитой прав предпринимателей. Прокурор поставлен в положение «балансира» и предсказателя последствий.

 

В 2013 году в «Адмирале» было выявлено 18 нарушений пожарной безопасности, в 2014 году – 11. Основные заключались в том, что не в полном объеме выполнен монтаж установок систем противопожарной защиты, отсутствовали разделения здания на противопожарные отсеки и системы противопожарного водоснабжения. В этой связи прокуратура обращалась в суд с заявлением, от которого в последующем в части приостановления деятельности объекта мы отказались, поскольку сгорела часть технополиса «Новая Тура», и по решению органов местного самоуправления предпринимателям были предоставлены торговые места в «Адмирале». Он стал для нас показательным примером, когда «изъяны» системы контроля и надзора, а также желание государственных и правоохранительных органов «умыть» руки в вопросах обеспечения безопасности  граждан  приводят к тяжким последствиям.

 

Прокуратурой была дана оценка действиям должностных лиц инспекции Госстройнадзора, Службы судебных приставов, БТИ и Росреестра. Материалы проверки по признакам злоупотребления полномочиями и халатности в отношении этих лиц переданы в Следственный комитет.

 

В городах и районах республики с привлечением органов МЧС на объектах с массовым пребыванием людей оперативно были организованы проверки соблюдения градостроительного и противопожарного законодательства. Всего проверками затронуто 1 342 объекта,  80 % из них функционировали с нарушениями. Вскрыт целый пласт проблем, вызванных использованием неприспособленных помещений, безответственным отношением собственников к элементарным правилам пожарной безопасности и систематическим неисполнением требований органов пожарного надзора.  По  итогам выявлено 5 152 нарушения требований пожарной безопасности и градостроительных норм. Для их устранения внесено 611 представлений, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 1 100 лиц.

 

Отмечу, что одним из недостатков действующего законодательства является отсутствие в правилах пожарной безопасности нормы, определяющей, какие нарушения являются опасными для жизни, а какие нет. Это повлекло наше массовое обращение в суды с заявлениями о запрете эксплуатации объектов. Только в городе Казани за первую неделю судами было рассмотрено 20 таких заявлений.

 

Для исключения социального «взрыва» из-за приостановления деятельности торговых комплексов была организована работа на базе комиссий ЧС с участием представителей контролирующих, местных органов и бизнеса по обеспечению устранения нарушений в добровольном порядке. По каждому объекту разработан разумный план устранения нарушений, и в случае его неисполнения, принималось решение о закрытии объекта. В эту работу оперативно включились все органы, активное участие принял Уполномоченный при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей. Одним из самых важных критериев стало заключение государственных органов о наличии угрозы жизни и здоровью людей. При наличии такого заключения наработана практика о направлении в суд заявлений о запрете эксплуатации объекта до устранения нарушений.

 

В итоге прокурорами направлено в суды 222 заявления, из них: 122 - о приостановлении деятельности, 100 - о возложении обязанности устранить нарушения. В настоящее время из 61 приостановленного объекта с массовым пребыванием граждан по 53 деятельность возобновлена. Функционирование 8 объектов приостановлено. По остальным заявлениям судом производства прекращены в связи с добровольным устранением нарушений.

 

Наибольшее несоответствие требованиям выявлено в торговых центрах, которые базировались в производственных помещениях советского наследия, а это характерно не только для Республики Татарстан.

 

Приведу примеры: в здании торгового центра «Алтын», где ранее располагался склад фабрики «Спартак» семидесятых годов постройки, выявлено 36 нарушений; в комплексе зданий бывшего завода ЭВМ шестидесятого года постройки выявлено 50 нарушений. По обоим объектам приняты обеспечительные меры и эксплуатация запрещена. В настоящий момент нарушения на вышеуказанных объектах устранены, деятельность торговых комплексов возобновлена.

 

В пристрое объекта торгово-офисного центра «Адмиралтейский» выявлено 38 нарушений, угрожающих жизни людей, что послужило основанием для обращения прокурора Кировского района г. Казани с исковым заявлением в суд о приостановлении его эксплуатации. И по решению суда собственник произвел демонтаж самовольно построенного пристроя.

 

В ходе проверочных мероприятий было обращено внимание и на отсутствие контроля со стороны муниципальных властей. С 2011 года Градостроительным кодексом Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по осмотру зданий, сооружений  - в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания. К сожалению, эта работа практически не проводилась. Более того, в 14 муниципальных образованиях она вообще не начиналась. Например, соответствующие нормативные правовые акты не были приняты в городах Набережные Челны, Альметьевск, Нижнекамск. Прокуратурой республики инициирована реализация органами местного самоуправления определенного п. 11 ст. 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочий по установлению порядка осмотра зданий, сооружений. По результатам во всех муниципальных образованиях приняты необходимые нормативные правовые акты. Прокурорами в адрес глав муниципальных районов, городских поселений направлено 58 предложений о восполнении правового пробела.

 

Очевидно, что желание уменьшить количество проверок малого и среднего бизнеса не может быть одинаковым для всех видов контроля и надзора. На наш взгляд, при проверках органов государственного пожарного надзора не должно быть каких-либо временных и иных ограничений. В этой связи мы внесли соответствующие коррективы  в организацию надзорной деятельности. Все объекты с массовым пребыванием людей состоят на особом учете среди объектов нашего надзора. При наличии оснований мы даем органам возможность для проведения соответствующих проверок, но обязательно под строгим прокурорским надзором. 

 

Гарантированы ли мы от наступлений таких последствий в будущем? К сожалению, нет. Уже в этом году органами МЧС республики выявлено более трех тысяч нарушений на эксплуатируемых объектах с массовым пребыванием людей. Здесь отмечу, что органы государственного пожарного надзора с 1 января 2007 года лишены полномочий по надзору в области пожарной безопасности при проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию всех без исключения объектов капитального строительства. Актуальным является вопрос о своевременном административном приостановлении  деятельности объекта, которое возможно лишь при повторном совершении в течение года административного правонарушения  (ч.2 ст.20.4 КоАП РФ).

 

Учитывая последствия нарушений требований пожарной безопасности, прокуратура совместно с Кабинетом Министров Республики Татарстан предложила предусмотреть на федеральном уровне возможность введения в отношении объектов с массовым пребыванием людей особого государственного пожарного надзора; возвращения органам МЧС полномочий по надзору в области пожарной безопасности при строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию крупных объектов; наделения органов государственного пожарного надзора полномочиями по административному приостановлению объектов с массовым пребыванием людей без условий повторности при наличии грубых нарушений (например, отсутствие или неисправность систем противопожарной защиты).

 

Однако эти предложения комитетами Государственной Думы Российской Федерации не были поддержаны.

 

Более того, происходит дальнейшая либерализация законодательства. Активно внедряется в сферу пожарной безопасности так называемая независимая оценка пожарных рисков (НОРы). Многие проверенные торговые комплексы имеют заключения независимой оценки рисков. Указанный документ не позволяет органам государственного пожарного надзора осуществлять плановые и внеплановые проверки в течение 3-х лет. При таком положении работа контролирующих органов неэффективна.

 

Какие задачи предстоит решить в этом направлении?

1. Необходимо четко регламентировать и сделать максимально прозрачной и публичной работу контролирующих органов и  муниципалитетов при осуществлении полномочий в сфере проектирования и строительства капитальных объектов. Пожарная безопасность объекта должна иметь высший приоритет при проверке готовности к вводу в эксплуатацию.

2. Проводить тщательный осмотр и обследование всех капитальных объектов, назначение которых было впоследствии изменено на торговлю и иные коммерческие цели. Это многочисленные корпуса бывших заводов, складские помещения и другое.

3. Наладить полноценный информационный обмен между всеми контролирующими органами, не допускать формального подхода при рассмотрении обращений граждан и предпринимателей о возможных нарушениях в объектах с массовым скоплением людей. Добиваться реального устранения всех выявленных нарушений, используя весь спектр предоставленных законом мер.

4. Каждый контролирующий орган должен освещать в СМИ деятельность о проводимых проверках максимально широко, чтобы население чувствовало себя в безопасности. Не допускать роста социального напряжения и паники среди граждан. Разъяснять предпринимателям законодательно установленные требования к функционированию объектов с массовым скоплением людей, содержание технических регламентов.

5. Деятельность контролирующих органов должна иметь упреждающий характер, быть ориентирована, прежде всего, на профилактику нарушений и иметь четко выраженный превентивный характер. Борьба за пожарную безопасность не должна привести к негативным последствиям в экономике. Нельзя «кошмарить» бизнес, необходимо установить для него четкие правила и принципиально требовать их исполнения.

6. Целесообразно оценить риски правил пожарной безопасности, разграничивающие их на опасные для жизни и здоровья людей и не опасные, что исключило бы коррупциогенный фактор и предало понятный фактор взаимодействия между государством и предпринимательским сообществом.

7. Необходимо систематически анализировать ситуацию с обсуждением результатов на межведомственных совещаниях с участием глав регионов и муниципальных образований.

 

Спасибо за внимание!